Reforma orzecznictwa. Porządkowanie systemu

25.06.2018

Autor: rozmawiał Tomasz Przybyszewski, fot. archiwum ZUS

Czy reforma systemu orzekania oznacza weryfikację wszystkich orzeczeń? Czy zmienia system świadczeń? Czy będzie też orzekana niesamodzielność? Mówi nam prof. Gertruda Uścińska, prezes ZUS, przewodnicząca zespołu ds. reformy orzekania.

Tomasz Przybyszewski: Różne opinie o planowanej reformie systemu orzekania pojawiają się w przestrzeni medialnej, w tym także wśród naszych Czytelników. Chcielibyśmy więc poprosić o ostateczną odpowiedź na powtarzające się pytanie: czy nowy system orzekania oznaczać będzie weryfikację orzeczeń już wydanych? Czy też wydane do tej pory orzeczenia pozostaną w mocy, w tym także te wydane bezterminowo?

Prof. Gertruda Uścińska, przewodnicząca Międzyresortowego Zespołu ds. Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności oraz Niezdolności do Pracy: Już w założeniach, a więc na samym początku prac Międzyresortowego Zespołu nad nowymi zasadami i organizacją procesu orzeczniczego przyjęto, że planowane regulacje dotyczyć będą tych osób, które same wystąpią o orzeczenia; czy to po raz pierwszy, gdyż dotychczas orzeczenia nie posiadały, czy też po raz kolejny, np. w związku z wygaśnięciem ważności posiadanego już orzeczenia. Takie były oczekiwania środowisk reprezentujących osoby niepełnosprawne. Przypomnijmy też, że był to również jeden z postulatów sformułowanych przez portal Niepelnosprawni.pl na podstawie sondażu na temat oczekiwanych kierunków zmian i nowych rozwiązań przeprowadzonego wśród osób niepełnosprawnych i ich opiekunów.

Czy i jakie nowe świadczenia będą skutkiem nowego orzekania?

Należy wyraźnie podkreślić, że projekt nowych zasad orzekania nie ingeruje wprost w systemy świadczeń; nie ustala więc także żadnych nowych świadczeń. To było jedno z pierwotnych założeń prac nad nowymi rozwiązaniami. Międzyresortowy Zespół miał za zadanie przygotować projekt rozwiązań integrujących aktualnie funkcjonujące w Polsce systemy orzecznicze – wprowadzić m.in. ujednolicone definicje, wzory dokumentów i procedury orzekania, zintegrowany system instytucjonalny.

Świadczenia są konsekwencją posiadania orzeczenia, które będzie wydawane według zaprojektowanych w nowy sposób zasad postępowania. To jakby kolejny krok po uzyskaniu orzeczenia. Tym samym nie były przedmiotem prac Zespołu.

Czy nowy system będzie „zachęcał”, by się na nowo orzec? Tzn. czy wynikające z niego nowe świadczenia będą na tyle zachęcające, by „ułatwić” decyzję o ponownym orzeczeniu się?

Przesłanką wypracowania nowych zasad orzekania było i jest zintegrowanie instytucjonalnego rozproszenia i jego uciążliwych, dla wszystkich, stron tego procesu, skutków. Nie planowano więc, aby nowe zasady orzekania „zachęcały”, by orzec się na nowo. Jak wspomniano, projektowane rozwiązania mają dotyczyć głównie osób po raz pierwszy występujących o orzeczenie. Międzyresortowy Zespół ds. Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności i Niezdolności do Pracy nie pracował nad świadczeniami. Co więcej, jego członkowie starali się, aby zastosowane mechanizmy i definicje dawały szanse na obiektywną ocenę potencjału osoby orzekanej. Jeżeli więc ktoś uważa, że posiadane orzeczenie nie odzwierciedla jego rzeczywistej sytuacji (rzeczywistego stanu zdrowia, ograniczenia sprawności, stopnia samodzielności itd.), będzie miał możliwość poddać weryfikacji swoje orzeczenie według nowej procedury orzekania.

Czy powstanie nowa, wąska grupa osób niesamodzielnych?

W polskim prawie nie ma definicji osoby niesamodzielnej. Z tego m.in. powodu niezwykle trudno precyzyjnie określić wielkość tej zbiorowości, a następnie oszacować jej potrzeby. Funkcjonują natomiast różne i niejednoznaczne określenia, które stosowane są w procedurach przyznawania świadczeń wynikających z faktycznej niesamodzielności – czyli według zapisów prawnych np. z tytułu niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji czy w związku z posiadaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W projekcie ustawy zawierającym propozycje nowych zasad orzekania pojawia się więc nowe ryzyko: niesamodzielności i – w konsekwencji – definicja osoby niesamodzielnej. Wypracowanie tej definicji ma kilka przesłanek. W tle prac nad sformułowaniem definicji pojawiają się m.in. kwestie świadczeń dla opiekunów osób niesamodzielnych i powiązanego z nimi wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanki wynikają też z oczekiwań – bardzo różnych, a czasem nawet przeciwstawnych – licznych środowisk reprezentujących osoby niesamodzielne i ich opiekunów.

Wypracowanie definicji osoby niesamodzielnej (i różnych stopni tej niesamodzielności) oraz włączenie definicji do projektu ustawy określającej propozycję nowej procedury orzekania ma na celu optymalne dopasowanie form wsparcia do zróżnicowanych jednak potrzeb osób o ograniczonej samodzielności.

Czy dobrze rozumiemy, że każda osoba z niepełnosprawnością będzie mogła w ramach jednego procesu orzeczniczego mieć orzeczenia o stopniu: niepełnosprawności oraz niesamodzielności?

Tak. Zgodnie z postulatami środowiska osób niepełnosprawnych w projekcie ustawy przyjęto, że wydawane będzie jedno orzeczenie dla różnych celów. Zespół, przygotowując projekt rozwiązań organizacyjnych do ustawy, kierował się tu m.in. dążeniem do maksymalnego uproszczenia całej procedury i eliminacji uciążliwej – zwłaszcza dla osób o ograniczonej sprawności – konieczności powtarzania procedury orzeczniczej w różnych instytucjach.

Co w praktyce będzie oznaczało orzeczenie niesamodzielności w najwyższym stopniu? Czy będzie to miało wpływ np. na rentę? Czy będą ograniczenia w podejmowaniu pracy przez taką osobę (by np. nie utracić stopnia niesamodzielności)?

Jak już wyżej zaznaczono, wprowadzenie definicji osoby niesamodzielnej i stopni niesamodzielności ma na celu jak najlepsze dopasowanie zakresu i form udzielanego wsparcia do potrzeb danej osoby. Tym samym zakłada się, że osobom o wyższym stopniu niesamodzielności przysługiwać będzie inny zakres wsparcia niż tym, u których orzeczony zostanie niższy stopień niesamodzielności. Przełożenie stopni niesamodzielności na dostęp do świadczeń nie jest jednak zadaniem przypisanym Międzyresortowemu Zespołowi, więc nie podjął on żadnych ustaleń dotyczących powiązań między wydaniem orzeczenia a korzystaniem ze świadczeń.

Co do ograniczeń w podejmowaniu pracy przez osoby niesamodzielne, to warto m.in. przypomnieć, że przy konstruowaniu zasad orzekania Zespół opierał się na metodologii ICF, w którą wpisana jest reguła nakazująca wskazywanie na potencjał i możliwości, a nie na ograniczenia. Zgodnie z tym w żadnym przypadku niesamodzielność nie będzie z założenia tożsama z brakiem zdolności do pracy. Proponowane rozwiązania idą raczej w tym kierunku orzekania pozytywnego: o tym, do czego dana osoba jest zdolna, w jakim zakresie sprawna.

Załóżmy, że Jan Kowalski nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Nie umyje się sam, nie zje samodzielnie, nie przesiądzie się na wózek. Otrzymać więc powinien najwyższy stopień niesamodzielności. Co dzięki temu zyska, a co może stracić?

Ponownie wracamy tu do relacji między orzeczeniem (i wskazanym w jego treści stopniem niesamodzielności) a wynikającym z niego zakresem wsparcia. Z przygotowanej definicji stopni niesamodzielności i zasad ich wyznaczania wynika wprost, że większe ograniczenie sprawności powinno przełożyć się na większy zakres wsparcia. O żadnych konkretnych relacjach czy świadczeniach nie możemy jednak mówić, gdyż – jak już zaznaczono – zadaniem Międzyresortowego Zespołu było wypracowanie zasad integracji systemów orzekania, a nie określanie uprawnień do wsparcia udzielanego osobom niesamodzielnym.

Czy nowy system będzie dotyczył wszystkich systemów orzeczniczych, obecnie funkcjonujących w ramach różnych resortów?

Wielość systemów orzeczniczych w Polsce (jest ich aktualnie pięć), rozproszenie instytucji czy zróżnicowanie procedur i brak kompatybilności ich działań to były jedne z najczęściej podnoszonych zarzutów, jakie osoby z ograniczoną sprawnością zgłaszały, argumentując potrzebę reformy zasad orzekania. Projekt ustawy integrujący orzecznictwo o niepełnosprawności, o którym tu mówimy, dotyczy wszystkich aktualnie funkcjonujących w Polsce systemów orzeczniczych. Dlatego też prace nad nim wymagały m.in. analizy ogromnego materiału prawnego, zawierającego przepisy regulujące zasady funkcjonowania każdego z nich. To dzięki objęciu projektem ustawy różnych systemów możliwe było m.in. wypracowanie zasady wydawania jednego orzeczenia dla różnych celów, a więc uproszczenia i skrócenia całej procedury.

Czy są plany, by w ramach nowego systemu orzekania zlikwidować mylące zapisy ze starszych orzeczeń typu: „żadna praca”, „praca – nie dotyczy”, a nawet „niezdolny do pracy”?

Należy przede wszystkim przypomnieć, że projekt ustawy wprowadzającej nowe zasady orzekania nie będzie dotyczył orzeczeń już wydanych. Jeżeli jednak ktoś chciałby w jakimś zakresie albo w całości zweryfikować zapisane w posiadanym orzeczeniu ustalenia, wówczas będzie musiał poddać się ponownie procedurze związanej z wydaniem orzeczenia, a więc przede wszystkim sam wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia.

Wątpliwości budzi zastosowane w projekcie nowe sformułowanie „stopień niesamodzielności”, a także powtórzone starsze „niezdolność do pracy”. Może reforma systemu orzekania jest okazją, by rozważyć stosowanie określeń, które odnoszą się do możliwości, a nie ograniczeń, czyli: „stopień samodzielności” oraz „zdolność do pracy”?

Odpowiadając na to pytanie powinniśmy przypomnieć, że w założeniach prac nad nowymi zasadami orzekania było oparcie ich na Międzynarodowej Klasyfikacji Funkcjonowania, Niepełnosprawności i Zdrowia (ICF), a więc orzekanie pozytywne, wskazujące na potencjał i możliwości a nie na braki i ograniczenia. Takie podejście w polskich realiach to novum. Poruszamy się więc w otoczeniu instytucji i dokumentów, które wciąż jeszcze bazują na tradycyjnych definicjach i ocenach. Zmiana terminologii w jednym akcie prawnym wymaga zmian w bardzo wielu innych dokumentach. Musimy zachować wzajemne związki między tymi definicjami, określić wszystkie powiązania i tzw. przekładki, aby zastosowane terminy – zanim zostaną ujednolicone – znaczyły to samo. A to wymaga jeszcze długiej i żmudnej pracy. Zastosowanie ICF w praktyce to proces, a nie jednorazowy akt. Nie o słowa przecież tu chodzi, a o sposób patrzenia na rzeczywistość. Postaramy się jednak, aby w projekcie ustawy posługiwać się „językiem ICF”.

Komentarz

Do Orzeszka

Radek

02.07.2018, 21:26

Orzeszek: Pięknie wyłożyłeś. Nie polemizuję faktów oczywistych, zagadnień podstawowych. Ale musisz zrozumieć jedno: Dla osób takich jak Ja (a pewnie i większości z tego forum) niepełnosprawność i choroba to są dwa praktycznie nieodłączne elementy, a wynika to z faktu, że takimi ludźmi jesteśmy na co dzień, takimi ludźmi się otaczamy, z takimi pracujemy. Czytając twój post, nie ukrywam – jest konkretny, merytoryczny, lecz brzmi metalowo - jakbym rozmawiał z Orzecznikiem ZUS albo pracownikiem zajmującym się "papierologią" dla którego wszystko jest oczywiste i większość niepełnosprawnych to klasyczni "oszuści", którzy mają orzeczenia na wyrost. Nie martw się, już niedługo będziesz cierpiał z powodu wstydu i upokorzenia doznanego podczas pobytu w „Chorwacji”. Jeżeli moje przypuszczenia odnośnie reformy orzecznictwa się sprawdzą, to pozostanie Nas garstka. Reszta to będą obłożnie chorzy, lecz nie niepełnosprawni. Także podniesie się poziom liberalizmu w Polsce, gdy orzeczenia będą wydawać lekarze ZUS z poglądami, że ON jest za dużo, są zdrowsi i mogą być bardziej samodzielni. Tysiące osób wyleci z systemu świadczeń i pomocy, bo mają przyznane stopnie na wyrost. Będziemy uzdrowieni na papierze, o czym dosłownie marzysz, bo blado wyglądamy na tle całego świata, że tyle „kalek” w Polsce. A jak myślisz z czego to może wynikać? Z tego, że jesteśmy jednym z najbiedniejszych krajów UE! Tak trudno popatrzeć na sytuację ON (tudzież chorych) z szerszej perspektywy i zauważyć, że ich status życia jest znacznie gorszy niż takiej samej osoby w rozwiniętych gospodarczo państw UE? Z czym i do czego Nas porównujesz? A gdzie tutaj Twoje odniesienie do poziomu życia, wysokości zarobków, dostępu do nowoczesnych terapii, specjalistycznego leczenia, które w Europie zachodniej jest standardem, a w Polsce się nie stosuje, albo się słono płaci? Porównaj również klimat i środowisko w Polsce, a także w Chorwacji. Myślisz, że to nie ma znaczenia chociażby w chorobach płuc, reumatyzmu itp. Popatrz także na perspektywę pracy ON w Polsce, a krajach UE i pomyśl, o osobach chorych, lecz nie niepełnosprawnych wg Twojej oceny. Piszesz, że jesteśmy pośmiewiskiem Europy – znów podkoloryzowałeś jak ta kobietę w szpilkach. No ale dobrze, nie czepiam się – nie jeżdżę do Chorwacji. Nie mam porównania. Lada moment odczujesz ulgę, bo koperty będą wolne. Zgodzę się z Tobą, że ludzie mieli karty na wyrost, ale przed procesem weryfikacji z przed 2 czy 3 lat, gdzie młokosy w BMW jeździli na karcie parkingowej niepełnosprawnego i nieżyjącego dziadka. Dziś jest w tej kwestii znacznie lepiej. Sam miałem sytuację, że osoby praktycznie zdrowe udawały się na komisję w PZON mówiąc, że stękały i dostały „umiarkowany”. I mówiły to Mi, śmiejąc się przy tym. Było mi przykro, bo miałem porównanie swojego zdrowia i możliwości to ich. Ale to było lata temu. Dziś w PZON wcale nie jest łatwo na „gębę” dostać stopień niepełnosprawności. Ale patologie będą nawet jak to wszystko przejmie ZUS. Nie zgodzę się z Tobą, że niepełnosprawność widać. Otóż nie widać i już. Mój kolega, został wyrzucony kilkukrotnie z taboru komunikacji miejskiej, z racji „oceny”, że nie wygląda na niepełnosprawnego, mimo okazania legitymacji. On już po prostu przyjmuje mandat, a później jedzie do jednostki organizacyjnej i wyjaśnia sytuację. Teraz już bierze świadków, bo ma dość pomiatania. Po nim choroby nie widać. Jest anielsko cierpliwy. Ja bym zrobił drakę publiczną. Takich osób jest tysiące. Zdrowy koń, a umiera przed gabinetem lekarza. No i gdzie jest granica między chorobą, a niepełnosprawnością? Bo jest tysiące chorób, gdzie nie widać problemów z funkcjonowaniem, a one występują i to w bardzo silnym natężeniu. Odnośnie twojej uwagi, że niepełnosprawni to nie ludzie z dyskiem po MRI i dolegliwościami raz na 2 lata. Drogi Panie – jeżeli dotyczy to np. całego odcinka lędźwiowego, to jak najbardziej jest to osoba niepełnosprawna. Nigdy nie wie, kiedy nastąpi atak choroby i przy jakim czynniku. A wtedy i tak nie wstaniesz z łóżka, a pampersy są na porządku dziennym bo nie kontrolujesz czynności fizjologicznych. Ponadto osoby z endoprotezami, niedosłyszące, niedowidzące, to są osoby chore czy niepełnosprawne? Co ze stwardnieniem rozsianym, przewlekła boreliozą, gdzie masz rzuty choroby takie, że nie funkcjonujesz? To już tylko niepełnosprawność czy choroba? Zdarza się, że rzuty występują kilka razy do roku, lub raz na 2-3 lata? I przyznasz niepełnosprawność na 2 tygodnie lub 2 miesiące? Przestańmy się bawić w strażników prawa, niepełnosprawności. Popatrzmy po prostu na ludzi, którzy mają takie schorzenia, gdzie ich życie musi być przemeblowane i poukładane na nowe. To, że Ja czy Ty (ewentualnie – bo nie wiem) jesteśmy niepełnosprawni (ja w swoim mniemaniu jestem i o tym mówię), to nie znaczy, że niepełnosprawność można uznać tylko w przypadku braku samodzielności w czynnościach podstawowych. I jeżeli szykują się zmiany, który tak bardzo oczekujesz, to powinny one uwzględniać sytuację gospodarczą i społeczną w Polsce, a nie patrzeć tylko przez pryzmat rozwiązań z krajów bogatych jak Szwecja, Norwegia, Anglia, gdzie jest zupełnie inaczej niż w Polsce. Należy mieć wyobraźnię i serce, żeby zrozumieć innych, a nie walić, że stopnie niepełnosprawności znaczne, czy karty są wydawane na wyrost. Dla mnie brak możliwości ubrania skarpetek, założenia bluzki, zapięcie guzików zawiązanie z moją chorobą nie jest tragedią. Jest codziennością i rutyną od dzieciństwa. A pomyśl o osobie z dyskiem w kręgosłupie, która była pełnosprawna i teraz „zonk” nie ubierze się, nie schyli jedzie na środkach przeciwbólowych i jakoś chodzi. A może pracuje w zakładach mięsnych i wie, że jeszcze musi, ale długo nie pociągnie. Robi jednak za konia pociągowego, a mając ten stopień to może ułatwi jej to zmianę pracy, poszanowania siebie. Koszt jej utrzymania będzie tylko wysokość dofinansowania. A ile będzie kosztowało Nas jej leczenie, gdy naprawdę będzie potrzebowała kilku operacji, ciągłych rehabilitacji. Pomyśl o tym jak ona się czuje. Jak totalna kaleka, a dla mnie to zwykła codzienność. Mimo to, mam mówić, że taka osoba nie cierpi i jej się pomoc nie należy, lub trzeba ją koniecznie zweryfikować? Nie! Taki sposób myślenia to jest legalizacja prawna eutanazji ludzi. Eutanazja polegająca na pozbawienie pomocy, w imię rewolucji, zmiany prawa czy czyiś poglądów – najczęściej lekarza orzecznika ZUS. Jeżeli Ty potrafisz ocenić na „oko” i dostrzegasz różnice między chorobą, a niepełnosprawnością to szacunek. Ja nie mam odwagi nikogo wyrzucić z systemu pomocy, bo wg mnie dany człowiek jest tylko chory. I o tym piszę, że należy być ostrożny w „wydawaniu” wyroków, które skutkują pozbawienia kogoś renty, stopnia niepełnosprawności czy świadczeń. Po prostu się z Tobą nie zgodzę. Ale szanuję. Pozdrawiam.