Reforma orzecznictwa. Porządkowanie systemu

25.06.2018

Autor: rozmawiał Tomasz Przybyszewski, fot. archiwum ZUS

Czy reforma systemu orzekania oznacza weryfikację wszystkich orzeczeń? Czy zmienia system świadczeń? Czy będzie też orzekana niesamodzielność? Mówi nam prof. Gertruda Uścińska, prezes ZUS, przewodnicząca zespołu ds. reformy orzekania.

Tomasz Przybyszewski: Różne opinie o planowanej reformie systemu orzekania pojawiają się w przestrzeni medialnej, w tym także wśród naszych Czytelników. Chcielibyśmy więc poprosić o ostateczną odpowiedź na powtarzające się pytanie: czy nowy system orzekania oznaczać będzie weryfikację orzeczeń już wydanych? Czy też wydane do tej pory orzeczenia pozostaną w mocy, w tym także te wydane bezterminowo?

Prof. Gertruda Uścińska, przewodnicząca Międzyresortowego Zespołu ds. Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności oraz Niezdolności do Pracy: Już w założeniach, a więc na samym początku prac Międzyresortowego Zespołu nad nowymi zasadami i organizacją procesu orzeczniczego przyjęto, że planowane regulacje dotyczyć będą tych osób, które same wystąpią o orzeczenia; czy to po raz pierwszy, gdyż dotychczas orzeczenia nie posiadały, czy też po raz kolejny, np. w związku z wygaśnięciem ważności posiadanego już orzeczenia. Takie były oczekiwania środowisk reprezentujących osoby niepełnosprawne. Przypomnijmy też, że był to również jeden z postulatów sformułowanych przez portal Niepelnosprawni.pl na podstawie sondażu na temat oczekiwanych kierunków zmian i nowych rozwiązań przeprowadzonego wśród osób niepełnosprawnych i ich opiekunów.

Czy i jakie nowe świadczenia będą skutkiem nowego orzekania?

Należy wyraźnie podkreślić, że projekt nowych zasad orzekania nie ingeruje wprost w systemy świadczeń; nie ustala więc także żadnych nowych świadczeń. To było jedno z pierwotnych założeń prac nad nowymi rozwiązaniami. Międzyresortowy Zespół miał za zadanie przygotować projekt rozwiązań integrujących aktualnie funkcjonujące w Polsce systemy orzecznicze – wprowadzić m.in. ujednolicone definicje, wzory dokumentów i procedury orzekania, zintegrowany system instytucjonalny.

Świadczenia są konsekwencją posiadania orzeczenia, które będzie wydawane według zaprojektowanych w nowy sposób zasad postępowania. To jakby kolejny krok po uzyskaniu orzeczenia. Tym samym nie były przedmiotem prac Zespołu.

Czy nowy system będzie „zachęcał”, by się na nowo orzec? Tzn. czy wynikające z niego nowe świadczenia będą na tyle zachęcające, by „ułatwić” decyzję o ponownym orzeczeniu się?

Przesłanką wypracowania nowych zasad orzekania było i jest zintegrowanie instytucjonalnego rozproszenia i jego uciążliwych, dla wszystkich, stron tego procesu, skutków. Nie planowano więc, aby nowe zasady orzekania „zachęcały”, by orzec się na nowo. Jak wspomniano, projektowane rozwiązania mają dotyczyć głównie osób po raz pierwszy występujących o orzeczenie. Międzyresortowy Zespół ds. Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności i Niezdolności do Pracy nie pracował nad świadczeniami. Co więcej, jego członkowie starali się, aby zastosowane mechanizmy i definicje dawały szanse na obiektywną ocenę potencjału osoby orzekanej. Jeżeli więc ktoś uważa, że posiadane orzeczenie nie odzwierciedla jego rzeczywistej sytuacji (rzeczywistego stanu zdrowia, ograniczenia sprawności, stopnia samodzielności itd.), będzie miał możliwość poddać weryfikacji swoje orzeczenie według nowej procedury orzekania.

Czy powstanie nowa, wąska grupa osób niesamodzielnych?

W polskim prawie nie ma definicji osoby niesamodzielnej. Z tego m.in. powodu niezwykle trudno precyzyjnie określić wielkość tej zbiorowości, a następnie oszacować jej potrzeby. Funkcjonują natomiast różne i niejednoznaczne określenia, które stosowane są w procedurach przyznawania świadczeń wynikających z faktycznej niesamodzielności – czyli według zapisów prawnych np. z tytułu niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji czy w związku z posiadaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W projekcie ustawy zawierającym propozycje nowych zasad orzekania pojawia się więc nowe ryzyko: niesamodzielności i – w konsekwencji – definicja osoby niesamodzielnej. Wypracowanie tej definicji ma kilka przesłanek. W tle prac nad sformułowaniem definicji pojawiają się m.in. kwestie świadczeń dla opiekunów osób niesamodzielnych i powiązanego z nimi wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanki wynikają też z oczekiwań – bardzo różnych, a czasem nawet przeciwstawnych – licznych środowisk reprezentujących osoby niesamodzielne i ich opiekunów.

Wypracowanie definicji osoby niesamodzielnej (i różnych stopni tej niesamodzielności) oraz włączenie definicji do projektu ustawy określającej propozycję nowej procedury orzekania ma na celu optymalne dopasowanie form wsparcia do zróżnicowanych jednak potrzeb osób o ograniczonej samodzielności.

Czy dobrze rozumiemy, że każda osoba z niepełnosprawnością będzie mogła w ramach jednego procesu orzeczniczego mieć orzeczenia o stopniu: niepełnosprawności oraz niesamodzielności?

Tak. Zgodnie z postulatami środowiska osób niepełnosprawnych w projekcie ustawy przyjęto, że wydawane będzie jedno orzeczenie dla różnych celów. Zespół, przygotowując projekt rozwiązań organizacyjnych do ustawy, kierował się tu m.in. dążeniem do maksymalnego uproszczenia całej procedury i eliminacji uciążliwej – zwłaszcza dla osób o ograniczonej sprawności – konieczności powtarzania procedury orzeczniczej w różnych instytucjach.

Co w praktyce będzie oznaczało orzeczenie niesamodzielności w najwyższym stopniu? Czy będzie to miało wpływ np. na rentę? Czy będą ograniczenia w podejmowaniu pracy przez taką osobę (by np. nie utracić stopnia niesamodzielności)?

Jak już wyżej zaznaczono, wprowadzenie definicji osoby niesamodzielnej i stopni niesamodzielności ma na celu jak najlepsze dopasowanie zakresu i form udzielanego wsparcia do potrzeb danej osoby. Tym samym zakłada się, że osobom o wyższym stopniu niesamodzielności przysługiwać będzie inny zakres wsparcia niż tym, u których orzeczony zostanie niższy stopień niesamodzielności. Przełożenie stopni niesamodzielności na dostęp do świadczeń nie jest jednak zadaniem przypisanym Międzyresortowemu Zespołowi, więc nie podjął on żadnych ustaleń dotyczących powiązań między wydaniem orzeczenia a korzystaniem ze świadczeń.

Co do ograniczeń w podejmowaniu pracy przez osoby niesamodzielne, to warto m.in. przypomnieć, że przy konstruowaniu zasad orzekania Zespół opierał się na metodologii ICF, w którą wpisana jest reguła nakazująca wskazywanie na potencjał i możliwości, a nie na ograniczenia. Zgodnie z tym w żadnym przypadku niesamodzielność nie będzie z założenia tożsama z brakiem zdolności do pracy. Proponowane rozwiązania idą raczej w tym kierunku orzekania pozytywnego: o tym, do czego dana osoba jest zdolna, w jakim zakresie sprawna.

Załóżmy, że Jan Kowalski nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Nie umyje się sam, nie zje samodzielnie, nie przesiądzie się na wózek. Otrzymać więc powinien najwyższy stopień niesamodzielności. Co dzięki temu zyska, a co może stracić?

Ponownie wracamy tu do relacji między orzeczeniem (i wskazanym w jego treści stopniem niesamodzielności) a wynikającym z niego zakresem wsparcia. Z przygotowanej definicji stopni niesamodzielności i zasad ich wyznaczania wynika wprost, że większe ograniczenie sprawności powinno przełożyć się na większy zakres wsparcia. O żadnych konkretnych relacjach czy świadczeniach nie możemy jednak mówić, gdyż – jak już zaznaczono – zadaniem Międzyresortowego Zespołu było wypracowanie zasad integracji systemów orzekania, a nie określanie uprawnień do wsparcia udzielanego osobom niesamodzielnym.

Czy nowy system będzie dotyczył wszystkich systemów orzeczniczych, obecnie funkcjonujących w ramach różnych resortów?

Wielość systemów orzeczniczych w Polsce (jest ich aktualnie pięć), rozproszenie instytucji czy zróżnicowanie procedur i brak kompatybilności ich działań to były jedne z najczęściej podnoszonych zarzutów, jakie osoby z ograniczoną sprawnością zgłaszały, argumentując potrzebę reformy zasad orzekania. Projekt ustawy integrujący orzecznictwo o niepełnosprawności, o którym tu mówimy, dotyczy wszystkich aktualnie funkcjonujących w Polsce systemów orzeczniczych. Dlatego też prace nad nim wymagały m.in. analizy ogromnego materiału prawnego, zawierającego przepisy regulujące zasady funkcjonowania każdego z nich. To dzięki objęciu projektem ustawy różnych systemów możliwe było m.in. wypracowanie zasady wydawania jednego orzeczenia dla różnych celów, a więc uproszczenia i skrócenia całej procedury.

Czy są plany, by w ramach nowego systemu orzekania zlikwidować mylące zapisy ze starszych orzeczeń typu: „żadna praca”, „praca – nie dotyczy”, a nawet „niezdolny do pracy”?

Należy przede wszystkim przypomnieć, że projekt ustawy wprowadzającej nowe zasady orzekania nie będzie dotyczył orzeczeń już wydanych. Jeżeli jednak ktoś chciałby w jakimś zakresie albo w całości zweryfikować zapisane w posiadanym orzeczeniu ustalenia, wówczas będzie musiał poddać się ponownie procedurze związanej z wydaniem orzeczenia, a więc przede wszystkim sam wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia.

Wątpliwości budzi zastosowane w projekcie nowe sformułowanie „stopień niesamodzielności”, a także powtórzone starsze „niezdolność do pracy”. Może reforma systemu orzekania jest okazją, by rozważyć stosowanie określeń, które odnoszą się do możliwości, a nie ograniczeń, czyli: „stopień samodzielności” oraz „zdolność do pracy”?

Odpowiadając na to pytanie powinniśmy przypomnieć, że w założeniach prac nad nowymi zasadami orzekania było oparcie ich na Międzynarodowej Klasyfikacji Funkcjonowania, Niepełnosprawności i Zdrowia (ICF), a więc orzekanie pozytywne, wskazujące na potencjał i możliwości a nie na braki i ograniczenia. Takie podejście w polskich realiach to novum. Poruszamy się więc w otoczeniu instytucji i dokumentów, które wciąż jeszcze bazują na tradycyjnych definicjach i ocenach. Zmiana terminologii w jednym akcie prawnym wymaga zmian w bardzo wielu innych dokumentach. Musimy zachować wzajemne związki między tymi definicjami, określić wszystkie powiązania i tzw. przekładki, aby zastosowane terminy – zanim zostaną ujednolicone – znaczyły to samo. A to wymaga jeszcze długiej i żmudnej pracy. Zastosowanie ICF w praktyce to proces, a nie jednorazowy akt. Nie o słowa przecież tu chodzi, a o sposób patrzenia na rzeczywistość. Postaramy się jednak, aby w projekcie ustawy posługiwać się „językiem ICF”.

Komentarz

Do Huberta

Radek

16.07.2018, 09:18

Do Huberta: Hubert - ująłeś w swoim poście idealnie to, co chciałem przekazać do osoby z nickiem Orzeszek. nie wszystko jest czarno-białe i czytelne z punktu widzenia medycyny. Z racji tego, że stajesz w mojej obronie to wyjaśnię: Mam schorzenie – dysplazję (tam mnie wcisnęli, chociaż sugerują nową chorobę). Jednak postać pod jaką występuje jest praktycznie niespotykana. Profesor prowadzący mówi, że nawet badań naukowych zrobić nie można, bo nie ma grupy badawczej, ani skali porównania. I na czym ma się opierać lekarz orzecznik ZUS. Musi na wiedzy powszechnej, a przecież dysplazja jest bardzo powszechna w każdej grupie wiekowej, nie wspomnę o osobach 50+. Nie jestem ani oszustem, ani jak to napisał Orzeszek roszczeniowy (nie ja żądam o 60% mniej stopni i kart parkingowych). Pokazuję, że są różne sytuacje, a jak się bujasz całe życie po szpitalach, operacjach i lekarze mówią, że nie są w stanie postawić diagnozy, a przy okazji próbując pomóc, eksperymentują, to dopuszczasz możliwość, że inne osoby mogą mieć bardzo podobne doświadczenie życiowe. I wtedy patrzysz na nich inaczej, niż przez pryzmat „oszustwa”. A leżąc człowiek posłucha sąsiada z łóżka: po wypadku, ze schorzeniem kręgosłupa, po skoliozie, po udarze, z padaczką chłopca, który się połamał bo stał na rusztowaniu jak miał atak czy strażaka ze zmiażdżoną nogą. Są i śmiechy, ale też są łzy. I od razu ma się inny punkt widzenia rzeczywistości. Lekarz prowadzący mówi: oszczędny tryb życia, nie wykonywać gwałtowanych ruchów, nie schylać się nisko. Dbać o wagę, kontrolować metalizę, żeby się sztuczne stawy nie wykruszyły i już trzeba myśleć o terminie operacji na kolejne stawy i pręty stabilizujące do kręgosłupa. I dlatego piszę, że lekarz musi oceniać stan obecny i patrzeć jakie ten pacjent ma szansę na funkcjonowanie w przyszłości. Nie da się ocenić „tu i teraz” tego jak funkcjonują takie osoby jak Ja czy osoby z SM, padaczką, po udarach, schorzeniami neurologicznymi, które się rozwijają. To są złożone sytuacje. Takich jest bardzo dużo. I teraz wraz z reformą orzecznictwa grozi nie tylko Mnie, ale innym osobom bardzo duże ryzyko utraty stopnia. Bo skoro dzisiaj na komisji ZUS słyszymy słowa lekarza, że to Cię nie kwalifikuje do renty, gdyż Justyna Kowalczyk biegała ze złamaną nogą, Marit Bjoergen z astmą - to i Ty możesz. Przy okazji wspomnę słowa lekarza skierowane do mnie: Ja nie oceniam Twojego zdrowia, tylko to jak to wpływa na Twoje funkcjonowanie. Czyli de facto system ICF już jest. A teraz dostaną konkretne narzędzia w tej kwestii. Żadna reforma nie pomoże na oszustwa, ani nie ukróci znacznie oszustw. Kto ma dojścia ten sobie nadal załatwi co trzeba. Podam przykład kolegi z poprzedniej pracy. Pytam się go: Wróciłeś. A On: Tak na komisję ZUS. A później co będziesz robił? – zadaję pytanie: Odpowiada: Wracam do pracy na budowę w Szwecji. Zdziwiłem się: To dostaniesz rentę? Uśmiechną się: Mogę. Daję swoją miesięczną pensję (Szwedzką) i mam spokój na dwa lata… (resztę sobie dopowiedzcie sami… a pracuje na lewo). I to się nadal nie zmieni wraz ze zmianą w orzecznictwie. Będzie korzystał z praw i zajmował miejsca parkingowe. A jak zmusicie 50 letniego budowlańca, żeby stał się teraz kasjerem, obsługiwał komputer. No proszę Was. Nie ma szans. Ale takich jak My, chorych od urodzenia, czy którzy mają choroby przewlekłe, osoby po wypadkach – bez kończyny, którzy już np. kształcili się pod kątem pracy siedzącej itp., będzie można w ocenie ICF orzekać dowolnie. Skala ICF jest naprawdę bardzo dobra, a nawet sprawiedliwa bym rzekł, jeżeli jest robiona prawdziwa reforma. Ale Hubert nie jest w ciemię bity. Wie co mówi, że zaczyna się reformę od d… strony. Da się orzecznikom nowe narzędzia, nie do pomocy ludziom, ale do przesiania na nowo niepełnosprawnych. Obym się mylił, ale wywali się z systemu pomocy, wsparcia, obniży stopnie dla 500 tysięcy ludzi, a później się zobaczy co zrobimy z resztą. Wskaże się ludzi co mogą robić i pozostawi samych sobie. A, że to nie zda egzaminu i problemy się będą radykalnie nawarstwiać, to za 5 lat będzie reforma kolejnej reformy. I znów się wywali kolejnych niepełnosprawnych z systemu wsparcia. Część umrze, część utraci prawo do renty, obniży się stopnie i gitara! Bezpieczni będą tylko niepełnosprawni, ale emeryci. Wcześniej czy później ruszą także tych ze stopniami czy rentami na stałe mówiąc, że muszą usystematyzować informacje. I zmuszą ich do poddania się weryfikacji, gdyż ich pracodawca np. nie otrzyma dofinansowania. Ale ja jeszcze żyję nadzieją, że tak nie będzie. Że nie rozbiorą systemu na czynniki pierwsze i może podziękujemy prof. Ucińskiej czy minister Rafalskiej za ich „ludzkie” podejście do reformy orzecznictwa. Hubert masz rację, że ja chcę bronić ludzi z takimi schorzeniami jak Orzeszek. Jego być może to nie dotyczy, bo ma wszystko na stałe, lub jest „młodocianym” emerytem, więc dla niego nic się nie zmieni. No chyba, że trafi na orzecznika, który mu utrudni dostęp do karty parkingowej, to wtedy zrozumie Twoje słowa: że przykro będzie płacić za postój, szukać miejsca daleko, gdy się zmaga ze swoim kalectwem. Odnośnie porównania Orzeszka między kulawym Niemcem, a Polakiem – to zrozumiałeś to idealnie, tak jak sądzę większość czytających to forum. Istotą są różnice systemowe, a nie kalectwo! Osobiście poznałem to na przykładzie 2 sąsiedzkich rodzin. Jedni mieszkają od 15 lat w Anglii, drudzy w Norwegii. Mają niepełnosprawnych w rodzinie. Stanęli pod dylematem: Wracać do Polski? Nie. Zostali i w Norwegii i w Anglii. Tam oceniają przez normy ICF, ale systemy wsparcia funkcjonują inaczej i są znacznie lepsze warunki niż w Polsce. Ale co tam, liczy się efekt uderzeniowy i odtrąbi się sukces. Hubert: Zaimponowałeś Mi. Raz: - przykład orzekania ICF idealny - odzwierciedla to co już robią orzecznicy ZUS, ale teraz dostaną już konkretny instrument w rękę (drżyjcie niepełnosprawni z wyższym wykształceniem, którzy pragną być samodzielni, mają rodziny, pracują). I wykurzą myszki, zajączki i inne gacki lub nocne marki z domu, mówiąc o sukcesie (nie wliczając w statystykę tych, którym obniżono stopnie, albo pozbawiono stopnia niepełnosprawności – papier wszystko przyjmie i statystyka będzie wyglądała znakomicie. Przykład: Dwóch nałogowych leczyło się z nałogu. Jeden rzucił palenie. Statystycznie leczenie pomogło 50% nałogowych palaczy!). O łysych bez łupieżu nie wspomnę. Klasyka jak z najlepszego kabaretu! Dwa: umiesz krótko opisać to co chciałem powiedzieć Orzeszkowi. I rozumiesz mój tok rozumowania. Czytać moje słowa i nie tylko moje słowa oraz niwelujesz moje niedomówienia. To się nazywa pozytywne orzekanie. Niemniej poczekajmy na faktyczne założenia systemu orzekania, z nadzieją, że nie będzie tak źle jak myślę. I faktycznie Hubert możesz mieć rację, że poglądy Orzeszka nie kłócą się z moimi poglądami. Mamy po prostu inny punkt startowy naszego punktu widzenia: On konkrety – brak nogi, ja – chorobę nieuleczalną, przewlekłą i postępującą. Nie sądzę też, żeby faktycznie Orzeszek chciał destrukcyjnych działań dla niepełnosprawnych, ale oczekuje, że dla tych najbardziej pokrzywdzonych znajdą się środki (finansowe i poza finansowe – w tym karty parkingowe), z których nie muszą korzystać inni. Jest bardzo silny psychicznie, ma konkretny pogląd. Ale dyskutować trzeba, nawet jeżeli będzie mnie mieszał z „błotem”. Po to jest forum.